정부 R&D 예산 20조,투자 전환의 기로에 서다

정부 R&D 예산 20조, 투자 전환의 기로에 서다

한국 미래창조 경제혁신 살리기 

2017년의 소비 트렌드 중 하나는 ‘가성비’다. 이는 2016년부터 이어진 트 렌드이다. 지속적인 저성장 속에 소비 심리가 위축되면서 낮은 비용으로 가 급적 높은 성능을 얻고자 하는 자세가 확산되었다. 저성장 시대에 지출이 위축되는 마음은 과학기술 R&D 투자에도 영향을 끼쳤다. 경제성장률 둔화, 주력산업 경쟁력 약화 등으로 재정 수입이 감소하 였다. 그 가운데 고령화, 높은 실업률로 인해 사회보장 의무 지출 예산과 경 제 활력 제고 정책 예산의 지출이 증가하였다. 이러한 상황에서 지출 확대에 신중해진 정부는 매년 확대하던 과학기술 R&D 투자에 대해 의문을 품기 시작했다. 과학기술 R&D는 투자에 걸맞는 성과를 내지 못하는 것으로 보였다. 2015년 국내총생산(GDP; Gross Domestic Product) 대비 총연구개발비 비중이 4.23%에 이를 정도로 세계 1위의 투자를 하고 있지만, 상업화 수준은 43위 에 머물고 기술무역수지 적자는 6년 만에 60억 달러를 넘어섰다. 이에 투자 대비 효율성, 즉 일종의 ‘가성비’가 부족하므로 R&D 투자를 감축하여야 한다는 목소리가 높아졌다. 정부는 2018년 정부 R&D 사업 예산을 전년 대비 1.1%만 증액하였다(총 19조 7천억 원). 이는 역대 최저 수준 증가율이다. 내년 근원인플레이션율87이 1.9%로 예상되는 점(조선비즈, 2017)을 감안하면 사실상 정부 R&D 예산을 축 소한 것이다. 또한 과학기술정보통신부는 2017년 8월 ‘지출 절감, 투자 효율 화’를 목표로 ‘어떡할래’ TF를 구성하여, 관행상 이루어지던 R&D 투자를 전 면 재검토하였다. 이처럼 우리는 정부 R&D 예산이 실질적으로 축소되고 있는 전환의 기 로에 서 있다. 2000년대 이후 정부 R&D 예산은 평균 10% 증가율을 보였 다. 하지만 어려워진 재정 상황 속에 최근 3년간 그 증가율이 0%에 가까워 지고 있다. 이 추세가 지속되면 불확실성이 고조되고 있는 전환기적 시대에 자칫 혁신 동력을 상실하지 않을까 우려된다. 점차 증가할 복지와 일자리 재원을 확충하면서도 과학기술을 통해 미래성장 동력을 창출하려면 어느 정도의 투자가 필요하고 그 투자의 방향은 어떻게 되어야 할까? 현황을 분 석하고 달라진 예산 상황에 맞춰 적정한 정부 R&D 투자 방향을 모색할 시 점이 왔다.

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정부 R&D 투자의 성과와 한계를 되짚어 보다 우리나라의 R&D 투자는 지난 40년간 계속 확대되었다. 1975년 427억 원으로 시작한 총연구개발비는 급격한 팽창을 거듭하여 2015년 65조 9천억 원에 이르고 있다. 그 중 정부 연구개발비는 1975년 305억 원에서 2015년 18조 2천억 원으로, 40년간 약 600배 증가하였다. 정부의 전폭적인 투자를 받은 과학기술은 경제 성장에 절대적인 기여를 하였다. 국민들도 성장 버팀목으로서 큰 역할을 한 과학기술을 높이 평가하 고 있다. 1970년 후반부터 본격적으로 시작된 정부 R&D 사업이 뒷받침되 어 DRAM, CDMA, 리튬이온 전지 기술 등이 개발되었다. 이를 바탕으로 민간 연구개발 기반이 형성되어 휴대폰, 반도체 등 세계 시장을 차지하는 기술 강국으로 도약하고, 급격한 GDP 성장을 이뤘다. 생산요소별 경제성장 기여도를 분석한 「OECD compendium of Productivity Indicators 2017」 (OECD, 2017)에 따르면, 우리나라의 GDP는 20년간(1995~2015) 총요소생산성으 로 인해 많이 성장하였다. 총요소생산성에는 과학기술 혁신으로 인한 효 과가 포함되는데, 우리나라의 총요소생산성 기여도는 64.4%로, OECD 국가 중 최상위권을 차지한다. 

 

 

총요소생산성의 GDP 기여도

정부 R&D 투자의 중심이 된 정부출연연구소 또한 많은 경제적 효과를 창출하였다. 한국과학기술연구원은 47년간(1966~2012) 3조 2,478억 원91을 투자하여 2013년 기준 현재가치로 594조 8천억 원의 파급효과를 일으켰다. 한국전자통신연구원은 40년간 10조 4천억 원을 투자하여 373조 원 효과를 일구었다(봉선학, 2014). 이는 총 투자액(10조 4천억 원) 대비 약 36배에 이른다. 하지만 최근 이런 눈부신 성과가 둔화되고 있다. 선진국 추격형 전략이 한계에 봉착하였기 때문이다. 기술 불확실성이 높아지고 기술의 부익부 빈익 빈 현상이 심화될 것으로 예상되는 미래 사회에는 추격형 전략에서 벗어나 창의와 혁신을 기치로 한 선도형 혁신경제로 전환하여야 한다. 하지만 우리 는 아직도 연구 역량을 축적하는 투자가 부족하여 추격형 모델을 탈피하지 못하고 있다. 흔히 알고 있는 ‘GDP 대비 비중 세계 1위, 절대 규모 세계 6위’(2015)라는 타이틀은 민간 R&D를 합한 수치로 정부 R&D만의 규모가 아니다. 사실 전 체 R&D 투자 중 정부 R&D의 비중은 OECD 평균(32.5%)에 못 미치는 수준 이다. 선진국은 정부 재원을 전체 R&D 투자의 30%대로 유지하는 반면 우 리나라는 25%에 머물고 있다.

총 R&D 투자 규모도 절대적인 누적 총액으로 보면 선진국에 비해 적다. 우리나라가 33년간(1981~2013) 투자한 총 R&D 누적액을 1로 봤을 때, 미국 은 15.4, 일본은 7.4, 독일은 3.5, 프랑스는 2.2에 해당한다. 미국, 일본 등 은 1970년부터 GDP 대비 2% 이상을 R&D에 투자하였다. 반면 우리나라는 1994년에야 2%대에 도달하는 등 최근 들어서 R&D 투자를 확대하였다(미래이마저도 상세히 들여다보면 연구 현장이 체감하는 예산은 더 적다. 연구 에 직접적으로 사용되는 연구비는 정부 R&D 예산의 66.8% 수준에 그친다. 2017년 정부 R&D 예산 19.5조 원에서 국방 R&D, 인문사회 R&D, 대학 인 건비, 경직성 경비 등을 제외하면 연구 현장이 체감하는 연구비는 13조 원 에 불과하다. 이는 총 R&D 규모의 약 16%에 미칠 뿐이다.

 

 

또한 응용·개발연구 위주의 하향식 투자를 하다 보니 연구 현장이 ‘R&D 투자 GDP 대비 1위’라는 규모를 체감할 수 없다. 연구비 대부분이 응용·개 발, 경제발전 목적 연구에 집중되어 있고 선정률도 불안정하여, 연구자가 긴 호흡으로 창의적이고 도전적인 연구를 할 수 있는 환경이 마련되지 못하고 있다

정부·민간 R&D의 연구단계별 투자 비중 및 정부 R&D의 경제발전 목적 투자 비중

선진국은 어떻게 투자하고 있나 R&D 투자를 통한 과학기술 역량 축적이 국가 성장으로 이어진다고 생각 한 선진국들은 국민소득 2~3만 달러 시대(1990~2000년대)에 정부 R&D 투자 증가 추세를 유지하였다. 그 이후 금융위기 등의 이유로 약간 주춤하였으나, 최근 파괴적 혁신 기술을 위한 투자의 중요성을 되새기며 정부 R&D 투자를 다시 확대하고 있다.

미국은 2015년 「신 미국 혁신 전략」에서 장기적인 경제 성장 토대 마련 을 위한 R&D 투자 확대 의사를 밝혔다. 독일은 2010년 「첨단기술 전략 2020(HTS 2020; High-Tech Strategy 2020)」에서 혁신 모멘텀 형성을 위하여 연구 개발 투자를 확대하기로 정하고 정부 R&D 투자를 계속 증가시키고 있다. 일본은 잃어버린 20년 기간(1990~2010)에도 과학기술에 대한 관심을 놓지 않고 꾸준히 정부 R&D에 투자하였다. 그 결과 10년 동안 IMD 과학경쟁력 2 위를 놓치지 않고 있다(IMD, 각 년도). 또한 2008년 이후 거의 매년 과학 분야 노벨상 수상자를 배출하는 등 달콤한 결실을 맺고 있다. 이처럼 주요국들은 R&D 투자를 확대하여 미래 먹거리 창출, 신기후 체 제, 저출산·고령화 등 다양한 국가적 아젠다를 과학기술 혁신으로 해결하려 고 노력 중이다. 산업사회에서 지식경제사회로 패러다임이 전환되면서 전략 자원으로서의 과학기술 역할이 과거보다 더욱 중요해졌음을 절감하기 때문 이다. 특히 4차 산업혁명과 관련된 인공지능, 로봇, 첨단 제조 등에 대한 투자 를 강화하고 있다. 미국은 「신 미국 혁신 전략」 아래 첨단 제조, 뇌 과학, 첨 단 자동차 등 9대 분야를 선정하여 집중 투자하고 있다. 일본은 「제5기 과 학기술 기본계획」을 통해 초스마트 사회(society 5.0) 실현이라는 목표를 공표 하였다. 중국은 「과학기술혁신 2030 프로젝트」에 인공지능 분야를 추가하고 차세대 인공지능 발전 규획을 발표하였다.

 

 

또한, 과학기술의 역할을 미래 성장 동력 창출에 제한하지 않고 기후 변 화, 고령화 등 현재 직면하고 있는 사회문제를 해결하기 위한 연구를 확대하 고 있다. 미국은 「신 미국 혁신 전략」에서 교육·건강·안전 등 국가적 당면 과 제 해결에 대한 목표를 강조하고, 2016년 정밀의학 계획에 2억 1,500만 달 러, 에너지 안보 강화 및 탄소 배출 저감에 76억 달러를 투자하였다. 유럽은 800억 유로에 달하는 「Horizon 2020」의 3대 중점 영역 중 하나로 「사회적 도전 과제」를 선정하여 시민들에게 실질적 혜택을 제공하는 연구를 추진한 다. 일본은 2015년 로봇 관련 예산의 80% 이상을 고령자의 식사·보행 등을 지원하는 개호(介護) 기기, 의료기기 시스템 개발 등에 투자하였다

 

우리가 선택할 수 있는 투자 시나리오 향후 5년간 선택 가능한 투자 시나리오 주요국들이 앞다투어 정부 R&D 투자를 확대하는 가운데 우리나라가 정 부 R&D 투자를 실질적으로 축소하자 연구 현장에서는 걱정의 목소리가 커 지고 있다. 한국과학기술기획평가원이 2017년 실시한 「정부 R&D 투자현황 진단과 효율화 방향 설문조사」에서 응답자의 60%는 정부 R&D 투자를 확 대하여야 한다고 응답하였다. 정부 R&D 투자를 축소하면 급속한 미래 변화 문제는 국가 재정 지출을 절감하여야 하는 시대적 요구로 인해 정부 R&D 투자를 확대하기 어렵다는 것이다. 이런 상황은 몇 년 전부터 감지되 었는데, 총 재정 지출 증가율보다 높게 유지되던 정부 R&D 예산 증가율은 점차 그 격차가 줄어들다 2016년에 역전되었다. 현재는 정부 R&D 예산 증 가율이 총 재정 지출 증가율에 못 미치고 있다

 

 

따라서 이제는 어떻게 투자하면 어려운 재정 상황 속에서 정부 R&D 역할 을 제대로 수행할 수 있는지 냉철하게 모색해야 할 시점이다. 향후 5년간 예 상 가능한 투자 방향 시나리오로는 현재 대비 5% 내외를 확대하는 점증형, 현재 규모를 유지하는 유지형, 현재 대비 10% 내외를 감축하는 점감형과 그 보다 더 급격히 감축하는 급감형, 네 가지를 생각해 볼 수 있다. 우리는 투자 필요 부문, 효율화 가능 부문 등을 살펴보며 이 시나리오들 중 우리가 선택해 야 할 방향을 결정해 나가야 한다.

 

미룰 수 없는 미래 준비 우리나라의 4차 산업혁명 핵심 기술 수준은 선진국에 비해 낮을 뿐만 아 니라 중국에게도 빠르게 추월당할 위기에 있다. 이러한 위기를 타개하기 위 하여 인공지능, 빅데이터, 뇌과학, 자율자동차 등 4차 산업혁명 혁신을 주도 할 핵심기술 분야에 집중적으로 지원하여야 한다정부는 4차 산업혁명을 5대 영역97으로 설계하고, 이 중 기술 부문에 해 당되는 영역에 대하여 기술 성숙도, 시장 특성 등에 따른 차별화된 투자 전 략을 적용할 계획이다.

 

서비스 R&D 역량 높이기 최근 소득 수준 향상, 스마트 기술 발달 등에 힘입어 새로운 서비스에 대 한 수요가 증가하고 전 산업의 서비스화가 진행되고 있다. 우리나라도 서비 스 경제로 이행되고 있으나, 서비스업의 생산성이 제조업에 비해 낮고(한국경제 연구원, 2014) 경제 성장에 대한 기여율도 낮다(한국무역협회, 2013) 그로 인해 미래 생활형 서비스 개발을 통한 신산업·신시장 창출 및 서비 스업 생산성 향상이 경제 성장의 핵심 과제로 부상하고 있다. 하지만 민간 의 서비스 R&D 투자가 지속적으로 감소하고 있어 이를 보완할 정부의 투 자가 필요하다. 이에 정부는 5년간(2018~2022) 서비스 R&D에 5조 원 안팎을 투자할 예정이다. 스마트 해상 물류, 스마트홈, 헬스케어 등 대표 분야에 집 중적으로 투자하여 혁신형 서비스와 비즈니스 모델을 선제적으로 개발하고 자 한다.

 

될성부른 중소기업 성장 지원 전 세계 유니콘 기업 214개 중 우리나라 기업은 2개뿐이다(CB insights, 2017). 반면 중국은 올해에만 21개의 유니콘 기업이 새로 탄생했다. 2012년 만 해도 유니콘 기업이 2개뿐이던 중국은 엄청난 속도로 성장하고 있다. 이 는 2014년 다보스포럼에서 리커창 총리가 벤처 기업 육성을 위한 ‘대중창업, 만중창신(大衆創業 萬衆創新)’을 제창한 이후 적극적으로 창업·중소기업 R&D를 지원한 결과이다. 미국은 2011년 「Startup America Initiative」를 발표한 후 연방정부 R&D 사업화를 강화하여 스타트업과 함께 신산업을 창출하고 있다. 영국은 5,000개 이상의 스타트업이 집중 위치해 있는 런던 테크 시티 를 중심으로 기술 기반 창업·중소기업을 적극적으로 지원한다. 우리도 일자리 창출과 중소기업의 안정적 성장을 위해 기술기반 창업을 촉진하고 기술 혁신을 지원하여야 한다. 이를 통해 중소기업의 기술력 확보, 외형 증대, 고용 확대로 이어지는 선순환을 만들어야 한다. 정부는 2018년 창업 환경을 조성하고 4차 산업혁명 핵심 기술 지원을 강화하는 방향으 로 중소기업을 지원할 계획이다. 사회문제 해결을 위한 연구개발 확대 그동안 우리나라는 헌법마저 과학기술의 활동 목적을 ‘국민경제 발전의 수단’으로 정하고 있을 만큼 경제 성장을 위한 연구개발에 치중해왔다. 이제

 

는 과학기술 패러다임을 경제 성장뿐만 아니라 삶의 질도 중시하는 방향으로 확장하여야 한다.

 

사회가 직면한 각종 문제 해결에 과학기술이 직접적으 로 기여하여 국민들이 그 성과를 체감하여야 할 것이다. 선진국은 사회문제 해결형 R&D를 지속적으로 강화하여 왔다. 미국은 「Quality of life technology center」를 설립하였고 EU는 「Horizon 2020」 을 통해 사회문제 대응 전략을 제시하였다. 이에 우리나라도 2014년 입법 을 통해 과학기술을 활용하여 삶의 질 향상, 경제적·사회적 현안 및 범지구 적 문제 등을 해결하는 정책을 추진할 것을 약속하였다.103 정부는 이 약속 을 지켜 더 나은 삶을 위한 연구를 강화하고자 한다. 2018년에는 전년 대비 0.2억 원을 증가시킨 1.9조 원을 사회문제 해결형 R&D에 투자할 계획이다. 투자 효율화를 위한 노력 기초 연구 및 기반 확대, 4차 산업혁명 대응 등 미래 준비를 위한 필요 부문에 대한 투자를 확대하려면 재원 마련이 필요하다. 이를 위해 정부는 R&D 사업 투자 효율화를 지속적으로 추진하고 있다. 관행적으로 추진하던 장기 계속사업 일몰 등 R&D 사업 예산 지출 구조를 조정하여 미래를 위한 부문에 집중적으로 재투자하고자 함이다. 2018년에는 통합 재정사업 평가 미흡, 성과 미흡, 집행 부진사업 등을 구 조조정하여 약 0.4조 원의 예산을 절감하고, 사전기획 점검, 계속사업 일몰, 회계연도 일치, 성과평가 환류 등을 통해 약 1.1조 원의 예산을 절감한다.

 

 

이러한 노력은 계속되어야 한다. 기관운영비 등의 경직성 경비, 장기계속 사업 중 일몰 대상 사업비, 연구시설·장비 구축비, 대기업 주요 참여 사업비 부문의 투자를 가능한 더 축소하여야 한다. 연구 현장도 이에 동의하고 있 다. 「정부 R&D 투자현황 진단과 효율화 방향 설문조사」(한국과학기술기획평가원, 2017)에 따르면 연구 현장은 대기업 R&D 지원(78.9%), 관행화된 장기계속사업 (77.6%), 회의비·기관운영비 등 경직성 R&D 예산(52.6%), 연구시설·장비 구축 사업(27.2%), 거대과학 R&D(23.3%) 순으로 투자 축소가 필요하다고 응답하였다. 

 

효율화만으로는 부족하다! 미래 준비가 먼저다 문제는 R&D 효율화만으로는 미래 준비를 위한 재원을 모두 마련할 수 없다는 것이다. 2018년에는 1.5조 원을 절감하였으나, 지난 몇 해 장기계속 사업, 유사·중복 사업이 많이 조정되어 앞으로는 효율화를 통한 절감 가능 규모가 한계에 이를 것으로 보인다. 이처럼 적극적으로 효율화한다고 하여도 향후 투자 방향으로 유지형(현재 규모 유지)이나 점감형(현재 대비 10% 내외 감축)을 택한다면 4차 산업혁명 대응, 기 초연구 확대, 사회문제 해결 등의 정책 목표 달성을 위한 재원이 여전히 부 족하다. 이런 상황에서 급감형(현재 대비 10% 이상 대폭 감축)을 취한다면 현장의 연구개발 활동을 크게 제약하여 미래 경쟁력을 상실할 것이다.

 

경쟁력 약화 는 경제 규모 감소로 이어지고 이로 인해 R&D 투자가 더 축소되는 악순환이 초래될 수 있다. 따라서 우리는 더 나은 미래를 준비하기 위해 정부 R&D 투자를 현재 대 비 5% 내외 규모로 점차 확대해 나가야 한다(점증형). 지속적인 저성장 시대 속에 복지 지출이 국가 예산의 3분의 1(32.5%)을 차지하는 등 재정 마련이 어 렵다는 점을 안다. 하지만 이럴 때일수록 정부, 과학기술인, 국민 모두 힘을 모아 정부 R&D를 통한 과학기술 역량을 축적하여야 한다. 국민들은 과학기 술 투자를 지지하고, 정부는 이러한 지지를 바탕으로 마련한 재원을 헛되이 쓰지 않고 10년 이후를 준비하는 기술과 인재의 씨앗에 투자해야 한다. 과 학기술인은 이렇게 모인 예산의 소중함을 알고 의미 있는 연구로 국민들의 지지에 보답하여야 할 것이다. 기술혁신이 가져올 미래는 이제 시작에 불과하다. 재정 위기를 이유로 정 부 R&D 투자를 무작정 축소하기보다는 올바른 투자 방향을 설정함으로써 다가오는 미래를 준비해야 한다.